Dat gemeenten zonder eigen grond niet of nauwelijks kunnen sturen op de woningbouwproductie berust volgens Friso de Zeeuw, emeritus hoogleraar gebiedsontwikkeling, op een misverstand. Op basis van recent onderzoek laat hij zien welke instrumenten gemeenten tot hun beschikking hebben om ontwikkelaars zo nodig tot uitvoering aan te zetten.
“De aanpak van de woningbouwopgave kan eigenlijk alleen met actief gemeentelijk grondbeleid.” “We hebben de grond niet, dus we kunnen niks.” Het zijn uitspraken die regelmatig in de overheidswereld te horen zijn.
Een concreet voorbeeld vinden we bij Lex Brans, de ‘woningbouwambassadeur’ van de provincie Noord-Holland. Hij stelt dat gemeenten zonder eigen grond niet kunnen sturen en daarom moeten overgaan tot uitnodigingsplanologie. “Als de markt het niet wil, gebeurt het niet.” Brans en vele anderen met hem wekken de suggestie dat actief grondbeleid de randvoorwaarde vormt om de woningbouw voortvarend aan te pakken. Dat zou niet best zijn omdat uit cijfers blijkt dat – afgaande op de gemeentelijke jaarrekeningen – de gemeentelijke grondposities al jaren teruglopen. Niet meer dan ongeveer 30% van de gemeenten zet in op een actief grondbeleid.
Gelukkig berust de veronderstelling dat met faciliterend grondbeleid geen effectief woningbouwbeleid valt te voeren op een misverstand. Zo blijkt uit een verkennend onderzoek van het Kadaster dat gemeenten hun bouwplannen niet sneller op de rails krijgen dan private ontwikkelaars. Dat de kwaliteit van woongebieden die door de gemeenten zijn ontwikkeld beter zou zijn dan die van marktpartijen wordt vaak beweerd, maar is nimmer aangetoond.
In dit artikel ga ik in op de gemeentelijke mogelijkheden om bij faciliterend grondbeleid tempo te maken, impasses te doorbreken en marktpartijen tot actie aan te zetten.
De inhoud is grotendeels ontleend aan een handreiking die Michiel Boesveld (ministerie BZK) en ik in opdracht van het ministerie van BZK en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) hebben geschreven over de inzet van het gemeentelijk grondbeleid om stagnatie bij de realisatie van woningbouwbouwplannen te voorkomen.
Actief en faciliterend grondbeleid
Eerst zet ik kort de basisbegrippen neer. Bij actief grondbeleid in de zuivere vorm voert de gemeente zelf alle fasen van de grondexploitatie uit: van de aankoop van de gronden en eventuele opstallen, sloop, bouwrijp en woonrijp maken, tot en met de uitgifte en verkoop van bouwkavels. De gemeente heeft de te ontwikkelen grond in eigen bezit en maakt zelf het masterplan, het stedenbouwkundig plan en – uiteraard – het bestemmingsplan.
Bij faciliterend grondbeleid is het plangebied (grotendeels) in eigendom van private partijen die – binnen gemeentelijke randvoorwaarden – de plannings- en ontwikkelingstaken uitvoeren en daarin risicodragend investeren.
Bij faciliterend grondbeleid stelt de gemeente de kaders voor de ontwikkeling vast, maar laat ze de ontwikkeling (en winstpotenties en de risico’s daarvan) over aan ontwikkelaars, bouwers, beleggers en corporaties Bij faciliterend grondbeleid zijn de gemeentelijke investeringen en dus de risico’s beperkt. Dit vormt voor veel gemeenten een argument om voor deze vorm te kiezen.
In sommige gevallen is de keuze voor faciliterend grondbeleid noodgedwongen, bijvoorbeeld door de afwezigheid van (voldoende) gemeentelijke grondposities. Of omdat de bestaande eigenaren niet willen meewerken aan de grondverkoop aan de gemeente en zich beroepen op het zelfrealisatierecht.
Mengvormen
In de praktijk is sprake van een glijdende schaal tussen de twee extreme varianten van enerzijds actief grondbeleid en anderzijds faciliterend grondbeleid. De laatste jaren zien we een toenemende variëteit aan tussenvarianten.
Een gemeente kan bijvoorbeeld een grondbeleid voeren met een faciliterend karakter, waarbij ze wel maatregelen neemt om private partijen zover te krijgen dat zij gaan ontwikkelen. De gemeente kan dan het proces faciliteren, investeren in infrastructuur en de openbare ruimte, eigen grondposities inbrengen of eventueel zelfs strategische grondaankopen doen. Dat laatste kan handig zijn om grond beschikbaar te hebben voor maatschappelijk vastgoed of als ruilmiddel voor een bedrijf dat bereid is het gebied te verlaten, maar wel zeker wil zijn van een goede vestigingsplaats elders in de gemeente. Zo’n aanpak zou je ‘stimulerend grondbeleid’ kunnen noemen.
Ook andere varianten komen voor. Een gemeente kan bij de ene gebiedsontwikkeling kiezen voor een meer actieve rol en bij een andere gebiedsontwikkeling een meer faciliterende rol aannemen.
Basisinstrumenten
Hoe beïnvloedt de gemeente de planvorming en -ontwikkeling in haar faciliterende rol? Het belangrijkste middel waarmee ze kan sturen op programma, ontwerp, kwaliteit en kostenverhaal is de anterieure overeenkomst in combinatie met het bestemmingsplan. In een kleine minderheid van de gevallen (circa 10%) lukt het niet de afspraken in een anterieure overeenkomst met een marktpartij vast te leggen. Dan is de gemeente aangewezen op het eenzijdig vaststellen van een exploitatieplan.
Met de komst van de Omgevingswet veranderen de terminologie en onderdelen van de regelgeving. Maar de essenties van deze uiteenzetting blijft ongewijzigd.
Voor een gemeente is bij faciliterend grondbeleid het zorgvuldig doorlopen van de initiatief-, gebiedsvisie- haalbaarheids-, contracterings- en bestemmingsfase essentieel. Een agenda met routekaart, producten en ijkmomenten vanaf het begin van het proces houdt alle partijen scherp.
Randvoorwaarden
Ik benoem drie randvoorwaarden die de gemeente zelf moet invullen, alvorens zij succesvol anderen kan aanspreken op gebrek aan voortgang bij de wederpartij. In de eerste plaats geldt dat de eigen bestuurlijke en ambtelijke aanpak voortvarend moeten zijn.
Als de gemeente ambities stapelt (waardoor financiële of ruimtelijke uitvoerbaarheid in het geding komt), geen (duidelijk) toetsingskader heeft (waardoor er telkens weer nieuwe regels zijn), onduidelijk is over de onderzoeken die zij nodig acht, zelf procedures traag afhandelt (door bijvoorbeeld bij de vergunningverlening telkens weer om nieuwe aanvullende gegevens te vragen), niet openstaat voor snel overleg bij knelpunten en geen oplossingsgerichte houding aan de dag legt – dan staat zij uiteraard zwak in het wijzen van de ’tegenpartij’ op zijn verantwoordelijkheid.
Bij het toepassen van die strategieën is het voor gemeenten als publieke partij belangrijk dat zij gelijke gevallen gelijk behandelt en consequent is. Afwijkende keuzes en maatwerk vraagt om een deugdelijke argumentatie. Dit is de tweede randvoorwaarde. Het is van belang dat een gemeente vastlegt hoe zij in bepaalde gevallen handelt, het liefst in openbaar vastgesteld beleid. Dit biedt duidelijkheid voor de betrokken marktpartijen en geeft ambtenaren de benodigde handelingsruimte. Daarnaast helpt het de gemeente om consequent te handelen en versterkt dit haar positie bij eventuele gerechtelijke procedures.
De derde randvoorwaarde behelst de dossiervorming vanaf start van het planningsproces. Is vastgelegd wat is afgesproken en wanneer wat zal worden gedaan? Is er gehandeld met open vizier en op een transparante manier, in directe gesprekken en niet (alleen) met moeilijk leesbare brieven? Is bemiddeling overwogen? Het is noodzakelijk om de inzet en procesgang waarmee tot overeenstemming kan worden gekomen, goed te documenteren. De gemeenteraad en – eventueel later – de rechter zullen ernaar vragen. Geen goede documentatie betekent in de praktijk: ga terug naar start.
Anterieure overeenkomst en exploitatieplan
Het gemeentebestuur kan sturing geven aan de gewenste ruimtelijke ontwikkeling, binnen de kaders die Rijk en provincie stellen. In de praktijk vormen de anterieure overeenkomst en het bestemmingsplan of de uitgebreide Wabo-procedure (volgens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) het sluitstuk van een uitgebreid proces. Dit proces omvat planvorming, onderzoek, grondverwerving, participatie en onderhandeling dat daaraan voorafgaat. Naast de gemeente, de grondeigenaren en marktpartijen is het zaak dat ook omwonenden, andere belanghebbenden en overheidsinstanties bij dit traject worden betrokken. In het verloop van deze pre-bestemmingsplanfase – die meestal vaak verscheidene jaren duurt – ligt vaak de basis voor een hoog of laag ontwikkelingstempo, ook in de opvolgende fases.
Voor bijna elk nieuw woningbouwplan dat nog niet in het bestemmingsplan is opgenomen, zijn publieke investeringen van openbaar nut nodig om de woonwijk te realiseren. Denk bijvoorbeeld aan openbaar groen, wegen, straatverlichting en -meubilair. Als dan een private partij (ontwikkelaar, bouwer, belegger of corporatie) eigenaar is van de bouwgrond, dan moet een gemeente de kosten voor de aanleg van genoemde voorzieningen verhalen. Doorgaans maken gemeente en marktpartij daarover afspraken in de zogenoemde anterieure overeenkomst.
Als men niet tot overeenstemming komt, legt de gemeente het ‘kostenverhaal’ op met een exploitatieplan. Of de gemeente ziet af van medewerking. In de anterieure overeenkomst (een privaatrechtelijke overeenkomst) staat de gemeente vrij hier ook andere zaken vast te leggen, die logischerwijs samenhangen met de gebiedsontwikkeling. De gemeente kan dus afspraken maken over de planning, voortgang en fasering. Ook kan zij bepalingen opnemen om nakoming zeker te stellen, zoals boetebepalingen en de mogelijkheid om de afspraken in rechte af te dwingen.
Ook in het exploitatieplan kunnen regels worden vastgesteld met betrekking tot planning, voortgang en fasering. Als de grondeigenaar niet conform de planning invulling heeft gegeven aan zijn zelfrealisatierecht, kan dat een reden zijn om de grondeigenaar ‘niet in staat te achten om de gewenste ontwikkeling tot stand te brengen’. Daarmee komt de mogelijkheid tot onteigening in zicht.
Wel bestemmingsplan en geen vergunningaanvraag
Het bouwen van woningen kan op basis van het bestemmingsplan mogelijk zijn. Maar dat wil niet zeggen dat de ontwikkelaar ook een vergunning aanvraagt. Dit kan allerlei redenen hebben. Het ontwikkelen van een plan kost tijd en voordat een vergunning wordt aangevraagd, wil een ontwikkelaar zekerheid hebben over haalbaarheid. Inzicht in de haalbaarheid kan worden verkregen door de woningen al voor te verkopen aan een particulier, een belegger of een corporatie en door een (principe)overeenkomst te sluiten met een aannemer.
De redenen waarom een ontwikkelaar nog niet overgaat tot het aanvragen van een vergunning voor bouwen kunnen valide zijn. Er kunnen echter ook overwegingen spelen die het belang van de gemeente om tot deugdelijke woningbouw te komen niet steunen. Zo kan een ontwikkelaar zijn capaciteit en prioriteit hebben gelegd bij woningbouwplannen in een andere gemeente of misschien heeft de ontwikkelaar de verwachting dat uitstel leidt tot hogere opbrengsten (door stijgende woningprijzen of dalende bouwkosten).
Of de gemeente maatregelen wil en kan inzetten, is afhankelijk van de oorzaken en overwegingen van de ontwikkelaar om geen vergunning aan te vragen. Het is raadzaam op een regelmatige basis de ontwikkelaar uit te nodigen voor een gesprek over de voortgang van het bouwplan. Zo nodig kan de gemeente een eigen risicoanalyse maken. Als uit de gesprekken blijkt dat een ontwikkelaar geen voortgang maakt met het bouwplan, kan de gemeente aangeven stappen te gaan zetten. Is er een planning in de anterieure overeenkomst opgenomen, dan kan hieraan worden gerefereerd. Maar ook als er geen anterieure overeenkomst is, kan de gemeente aangeven wanneer zij wil dat de ontwikkelaar stappen zet.
Voorbereidingsbesluit en wijziging bestemmingsplan
Blijven de gevraagde stappen uit en is het duidelijk dat de ontwikkelaar deze niet gaat zetten, dan kan de gemeente aangeven voornemens te zijn om de bestemming wonen uit het bestemmingsplan te halen. De gemeenteraad kan daartoe eerst een voorbereidingsbesluit nemen, waarmee de planologische situatie als het ware bevroren wordt.
Dit maakt de weg vrij voor andere plannen voor woningbouw binnen de gemeente. Markttechnisch kan dit van belang zijn voor andere ontwikkelingen. Als de provincie de woningbouw in de gemeente limiteert, kan ook zo de weg worden vrijgemaakt voor een woningbouwplan op een andere locatie. Hiermee wordt weliswaar niet bewerkstelligd dat de woningbouw op de onderhavige locatie tot ontwikkeling komt. De realisatie van de woningbouwopgave van de gemeente kan op deze manier wél dichterbij komen.
Schrappen van de woningbouwbestemming brengt voor de gemeente het risico met zich mee dat de grondeigenaar een beroep doet op de planschaderegeling. De ontwikkelaar kan de financiële schade als gevolg van het weg-bestemmen van de functie wonen op de gemeente verhalen. Wanneer de gemeente zorgvuldig heeft gehandeld, de ontwikkelaar heeft aangesproken op planrealisatie en alles schriftelijk is vastgelegd en aangekondigd, kan het recht op planschade vervallen, omdat de ontwikkelaar de gevolgen – inclusief de bestemmingsplanwijziging – kon voorzien (de zogenoemde passieve risico-aanvaarding).
Ook aan een oorspronkelijke overeenkomst komt dan mogelijk minder gewicht toe, zodat de overeenkomst gemakkelijker te ontbinden is.
Wel vergunning, geen start bouw
De situatie waarbij er wel een vergunning is maar de bouw nog niet is gestart, is heel erg vergelijkbaar met de situatie dat er wel een bestemmingsplan is vastgesteld, maar nog geen vergunning is aangevraagd. Alleen is de situatie nog pregnanter: als een bijdrage op basis van kostenverhaal verschuldigd was, is deze al betaald door de ontwikkelaar. Ook heeft hij zijn investeringen in het ontwerp al gedaan.
Het is belangrijk voor de gemeente het gesprek aan te gaan en te achterhalen wat de reden is van de vertraging. Dit kan overmacht zijn. Het is dan belangrijk naar oplossingen te zoeken en afspraken te maken wanneer er wel begonnen wordt met de bouw. Blijft de start van de bouw uit, dan kan de vergunning na 6 maanden worden ingetrokken. Daarna kunnen de stappen worden gevolgd zoals beschreven bij de vorige situatie.
Uiterste maatregelen
De situatie kan zich voordoen dat alle formele randvoorwaarden zijn vervuld (bestemmingsplan, anterieure overeenkomst of exploitatieplan, bouwvergunning, omgevingsvergunning). Maar de vertraging duurt toch voort en andere strategieën om de impasse te doorbreken hebben geen effect gehad.
In deze situatie heeft de gemeente de mogelijkheid om – min of meer noodgedwongen – een actievere positie in te nemen. De gemeente kan de grond trachten te verwerven of andere marktpartijen attenderen op de aankoopmogelijkheden.
Vreest de gemeente speculatie en prijsopdrijving (en wijkt het feitelijk gebruik van de grond af van de bestemming of gaat het om een herstructureringsopgave)? Dan kan zij het voorkeursrecht vestigen. Hiermee verwerft de gemeente het recht van eerste koop. Een gemeente doet er goed aan in een dergelijk geval ook budget te reserveren, zodat zij ook daadwerkelijk kan verwerven als de mogelijkheid zich aandient. Als de gemeente eigenaar wordt, komt zij in een actieve positie.
Ook kan de gemeente aankondigen dat zij tot onteigening zal overgaan. De gemeente heeft daartoe de mogelijkheid als de eigenaar ‘niet bereid en in staat’ blijkt om tijdig het plan te realiseren dat de gemeente voor ogen staat. ‘Tot wat de gemeente voor ogen staat’ behoort bijvoorbeeld de vorm van uitvoering, de woningbouwcategorieën en ook de fasering. De gemeente moet zich vooraf goed realiseren wat de consequenties zijn in termen van proceskosten en de ‘volledige schadeloosstelling’. Meestal komen partijen tijdens de onteigeningsprocedure toch nog tot overeenstemming.
Bewust eenzijdig
Dit artikel heeft een eenzijdig blikveld. Zo blijven situaties waarin de gemeente vertraagt en juist de marktpartij vaart wil maken, buiten beschouwing. Daarnaast zijn er mogelijkheden om in eerdere, initiële fases tempo te maken. Hiervoor biedt de uitgebreide Reiswijzer Gebiedsontwikkeling, een praktische routebeschrijving voor marktpartijen en overheden bij gebiedsontwikkeling.
Het realiseren van ruimtelijke plannen en de woningbouwopgave is bij uitstek een proces van samenwerking tussen de gemeente en medeoverheden, grondeigenaren, ontwikkelaars en belanghebbenden en omwonenden. Samenwerken is in de eerste plaats zoeken naar de gemeenschappelijke opgave en belangen. Van daaruit kan men komen tot een breed gedragen en haalbaar plan.
De combinatie van de maatschappelijke ‘strijd om de ruimte’, de vele beleidsambities van gemeenten en de commerciële oriëntatie van marktpartijen maakt de planvorming tot een spannend proces dat een hoge mate van professionaliteit en volharding vergt.
Het inzetten van dwingende (juridische) maatregelen, of dit nu door de overheid of een private partij is, is in het algemeen niet bevorderlijk voor de samenwerking en daarmee ook niet voor de snelheid van de ontwikkeling.
Het gemeentelijk beleid en de overeenkomsten die worden gesloten zijn de piketpalen waarbinnen de samenwerking plaatsvindt. De maatregelen in deze handreiking fungeren als een ‘stok achter de deur’ om moeizame gesprekken kracht bij te kunnen zetten. Daadwerkelijk inzetten van de maatregelen zal in veel gevallen uiteindelijk niet nodig zijn en dat is maar goed ook. Een gang naar de rechter is duur en tijdrovend. Een stevig gesprek brengt een ontwikkeling veel sneller naderbij.